Observación: La Fundación TIERRA cuestiona el lento avance de la medida que se constituye en el pilar de la política de reforma agraria impulsada por el actual Gobierno.

El Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), entre 2006 y 2009, revirtió ocho predios por incumplimiento de la función económica social (FES), de los cuales aún cinco se encuentran en litigio, es decir que todavía en éstos no se consolidó la medida.

De acuerdo con el documento "Resultados de la reconducción comunitaria de la Reforma Agraria en Bolivia II", los predios revertidos suman 5.795 hectáreas y se encuentran en Chuquisaca, La Paz y Santa Cruz.

Los espacios en los que la medida se ejecutó, incluso tras la apelación por parte de los propietarios o afectados, son Ñacamiricito, que correspondía a Elena Cuenca de Chávez (601 ha); Romedal Central, de William Urquiola (95 ha), y San Miguel, de Julia Delicia López (97 ha).

Mientras que las tierras que aún están a la espera de una resolución final que confirme o rechace la reversión son Itane, perteneciente a Federico Reynaga (1.065 ha); Inti Pilcomayo y ÑacaPucu, también de Federico Reynaga y otros (1.020 ha); El Encanto, de la empresa Ongole S.A. (558 ha); La Encrucijada, de María del Carmen Revollo (2.356 ha), y Parabanó Fernando, del Banco Mercantil, donde, según "Resultados de la Reconducción...", se verificó cumplimiento de la FES, pero en la página del Tribunal Agrario Nacional (TAN) se indica que aún está en trámite.

Este medio buscó una entrevista con el director del INRA, Juan Carlos Rojas, pero no lo logró durante toda la semana.

De acuerdo con Esteban Sanjinés, miembro de la Fundación TIERRA, este proceso es lento, tomando en cuenta que uno de los pilares de la reforma agraria impulsada por este Gobierno es la reversión de tierras improductivas y que muchos de los predios están en litigio.

En este sentido, comentó, la medida no ha afectado a familias y personas que obtuvieron un predio de modo ilegal o fueron favorecidos con tierras durante la dictadura de Hugo Banzer incluso de manera gratuita.

Lo correcto, según este experto, habría sido que el INRA investigara cómo estas personas lograron el derecho propietario de los predios que ahora detentan e ir más allá de la simple verificación de la función económica social.

En este 2010, el INRA revirtió 13.184 hectáreas de la familia Monasterio, la mayor superficie afectada de los últimos cuatro años. Las razones fueron incumplimiento de la FES y transferencias ilegales. En el portal del TAN aún no hay datos sobre posibles apelaciones en este caso.

Tierras afectadas

Entre 2006 y 2009, el INRA dictó resoluciones para la reversión de ocho predios en La Paz, Chuquisaca y Santa Cruz.

De ese total, sólo tres se ejecutaron luego de las apelaciones que presentaron los afectados y cinco están pendientes.

La superficie revertida como parte del proceso de saneamiento, sólo en 2009, abarca 269.959 hectáreas.

El saneamiento que lleva adelante el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) en tierras altas está frenado y con riesgo de estancamiento debido a una indefinición sobre las formas de propiedad más adecuadas para la zona, revela el informe "Reconfigurando territorios. Reforma agraria, control territorial y gobiernos indígenas en Bolivia", presentado en Cochabamba recientemente por la Fundación TIERRA.

El director de la organización, Gonzalo Colque, explica que ni la propiedad comunitaria ni la propia Tierra Comunitaria de Origen (TCO) constituyen formas de propiedad de la tierra adecuadas para los pueblos y comunidades indígenas de tierras altas y zonas de colonización debido a que al interior de las comunidades existe propiedad individual y familiar.

"Una conclusión, para superar este obstáculo, de este informe es que es necesario que el Estado pueda salvaguardar los derechos individuales, pero en el marco del reconocimiento y preeminencia de los derechos comunitarios. Esto no vulnera la Constitución Política del Estado", agrega.

Otras dos razones han provocado el estancamiento. Una de ellas es que la región, especialmente el altiplano, no ha sido considerada como zona prioritaria para el saneamiento de tierras en ninguno de los gobiernos de turno, a pesar de que es allá donde vive la mayor parte de los habitantes rurales.

La segunda, apunta Colque, es la propia organización campesina (CSUTCB), que se opuso a la Ley INRA, calificada como "ley maldita" y su aplicación por razones políticas y porque se automarginaron de la discusión de la norma en 1996.

Datos

Las cifras del INRA, difundidas recientemente, muestran que aunque hubo avance en el saneamiento en tierras altas durante la actual gestión gubernamental, hay gran diferencia con lo logrado en tierras bajas.

Por ejemplo, mientras en Santa Cruz, Beni y Pando fueron saneadas y tituladas, durante el período 2006-2009, 22.551.685 hectáreas, en La Paz, Oruro y Potosí la cifra llegó a 6.163.567 hectáreas.

El informe de la Fundación TIERRA señala que "este avance en el oriente obedece al hecho de que la forma de propiedad TCO no entró en conflicto con el sistema de tenencia y uso de la tierra de la mayoría de los pueblos indígenas de tierras bajas beneficiarias de este proceso".

Colque aclara que si bien la mayoría de los pobladores de tierras altas viven en comunidades, si el INRA otorga título colectivo esto obliga a las familias campesinas e indígenas a renunciar a su título familiar, a los papeles que respaldan la tenencia de sus parcelas.

"Uno obliga a sacrificar el otro. En este momento la ley obliga a las familias campesinas e indígenas a optar por la titulación individual o la titulación colectiva de manera excluyente, cuando en la realidad ambos tipos de propiedad coexisten", añade.

El director de la Fundación TIERRA explica que la ley de Reconducción Comunitaria no resuelve este dilema. "Afortunadamente, la nueva Constitución Política sí reconoce esta complementariedad, lo que es un avance que otorgaría a la comunidad poder político, protección y cohesión social y, al mismo tiempo, resolver conflictos entre familias reconociendo el derecho de propiedad individual, familiar o en copropiedad", concluye.

Conflictos, otro obstáculo

Es común escuchar de conflictos por límites y otros especialmente en zonas andinas del país.

Para la Fundación TIERRA, estos problemas son otros obstáculos más para el saneamiento y titulación de tierras.

"Aunque no es la razón del retraso actual, ya que el saneamiento no se ha iniciado significativamente, a futuro es un factor que hay que tomar en cuenta en el proceso de saneamiento ya que primero tendrá que resolverse y conciliarse los conflictos intracomunales y entre comunidades", dice el director de la Fundación TIERRA, Gonzalo Colque.

Explica que ingresar a las comunidades significará más recursos porque en poca tierra vive mucha gente y las familias no tienen documentos de propiedad en orden, pero el Estado tiene la obligación de regularizar los derechos propietarios.

SANEAMIENTO Y TITULACIÓN POR DEPARTAMENTO

Departamento Total saneado por ha (Período 1996-2009)

Beni 6.376.081
Chuquisaca 1.656.509
Cochabamba 1.652.201
La Paz 4.144.433
Oruro 1.895.595
Pando 6.308.626
Potosí 1.974.100
Santa Cruz 16.310.056
Tarija 537.111
Fuente / INRA

En 1996, la Ley INRA estableció un plazo de 10 años para concluir el saneamiento de tierras; al cumplirse el plazo sólo se había avanzado un 10 por ciento. La ley de Reconducción comunitaria amplió el plazo hasta 2013. El Gobierno dice que es posible cumplir, especialistas dudan.

Al margen de la toma de algunas tierras pertenecientes a conocidos dirigentes de la oposición cruceña, que tuvieron un fuerte efecto mediático, en realidad el Gobierno –a pesar de haber duplicado la cantidad de tierras saneadas en la mitad del tiempo– no ha conseguido avanzar sustancialmente en la meta de concluir el saneamiento en 2013, y mucho menos en encontrar la fórmula que permita atender el tema tierra con la misma celeridad en el oriente (tierras bajas) y en la zona andina (tierras altas).

Gonzalo Colque, director de la Fundación TIERRA, reconoce que hasta la fecha el saneamiento ha avanzado aproximadamente en un 34 por ciento, pero advierte que va a ser muy difícil alcanzar la meta del 100 por ciento hasta el 2013, como lo prevé la Ley.

En 1996, con la aprobación de la Ley INRA, se dio un plazo de 10 años para concluir con el saneamiento de 108 millones de hectáreas en todo el país. En 2006, al haberse constatado poco avance –apenas 10 por ciento del total– se hizo la Ley de Reconducción Comunitaria, a través de la cual se amplió en siete años más el plazo, además de introducirse varias otras innovaciones.

"Creemos que cada vez va a ser más difícil conseguir llegar a la meta del 2013, porque ahora el saneamiento debe concentrarse en la zona andina, donde no es posible acelerar las cosas, pues allí la mayoría de las tierras son de propiedad individual, aunque muchas –pero no todas– también están reconocidas como propiedad colectiva. El INRA y el Gobierno deben evaluar sus metas y procedimientos", reconoce Colque.

Además, en la zona andina el saneamiento tropieza con conflictos por la tierra entre comunidades, y entre campesinos e indígenas. Este tipo de problemas obligarán a pensar en ajustes a la actual Ley "para revisar si los procedimientos de saneamiento son adecuados y buscar la forma de agilizar. Además para estudiar cuáles son los factores que retrasan el saneamiento en tierras altas".

Entre los problemas identificados por la Fundación TIERRA figura que la formas de tenencia colectiva de la tierra, ya sea Tierra Comunitaria de Origen (TCO) o propiedad comunitaria, no se ajustan a la realidad de las comunidades andinas, donde el sistema combina la propiedad individual con la colectiva.

Al respecto, Colque señala que "la Ley INRA propone de manera excluyente entre una u otra opción. La CPE establece una nueva forma de titular para ambos casos, pero esa medida no está en la actual Ley. La nueva Constitución obliga a revisar toda la legislación vigente. Seguramente también la Ley Agraria".

El viceministro de Tierras, Víctor Camacho, es optimista con los avances que ha logrado el INRA en materia de titulación, y cree posible que los plazos establecidos por ley puedan llegar a cumplirse, al menos, en un 90 por ciento hasta el año 2013. "Se está proyectando culminar con 13 millones de hectáreas hasta fin de año. Si ese ritmo se mantiene se podría pensar que se va a lograr titular y sanear tierras a un ritmo de 13 a 15 millones de hectáreas por año hasta el 2013". Sin embargo, la autoridad no descarta que, llegado el caso, pueda solicitarse un nuevo plazo.

La necesaria adecuación

Previendo una modificación o ajuste de la actual Ley de Tierras a la nueva CPE, la Confederación Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) ha elaborado un anteproyecto de ley que incluye todas sus demandas e intereses sobre el particular, el mismo que, según su principal dirigente, Dionisio Cabrera, será entregado al Gobierno de manera oficial hasta fines del mes de abril.

El viceministro Camacho aseguró que todas las propuestas o cuestionamientos serán discutidos –de aquí a un mes– en una reunión convocada por el Gobierno, en la que se espera participen todos los actores involucrados en la materia.

"El Gobierno no ha recibido formal ni oficialmente propuesta alguna de los sectores sobre una supuesta modificación a la Ley INRA. En la reunión inicial mencionada se identificará, primero, la necesidad o no de modificar a la Ley INRA y adecuarla a la CPE, y recién después se pensará en hacer un plan de trabajo para analizar los temas para el debate", explicó la autoridad.

Según Gonzalo Colque, hay razones para pensar en la necesidad de adecuación de la Ley vigente a la nueva CPE: la primera, el nuevo concepto o cambio de nombre de Tierra Comunitaria de Origen (TCO) a Territorios Indígena Originario Campesinos (TIOC), con derechos indígenas de mayor alcance y con el reconocimiento explícito de que son territorios y no tierras comunitarias. "Si bien, básicamente, se trata de un cambio de nombre, con la Ley INRA de 1996 se discutió mucho el término y se optó por el de tierra".

También debe someterse a discusión la ampliación de los derechos y los alcances de los pueblos indígenas, especialmente en cuanto al uso y aprovechamiento de los recursos naturales no renovables. "La nueva CPE en el Art. 30 establece que los pueblos indígena originario campesinos tienen derechos exclusivos de uso y aprovechamiento de los recursos naturales, tienen derecho a la consulta (Convenio 169 de la OIT) y a la participación de los beneficios que se generen por la explotación de los recursos naturales no renovables; pero no indica porcentajes de este aprovechamiento", añade Colque.

La tierra y sus conflictos

Si bien el tema de titulación y saneamiento es de por sí un asunto árido y conflictivo, las cosas se tornan peor aún cuando surgen contradicciones o susceptibilidades. De hecho, se conoce que un sector de la CSUTCB no estaría del todo satisfecho con la política de tierras del Gobierno, porque creen que estaría beneficiando únicamente a indígenas de tierras bajas con titulación de grandes extensiones de TCO. Aquí se ha identificado un caso particular, el del enfrentamiento entre campesinos de Apolo con la TCO Lecos de la misma región. Los campesinos solicitaron formalmente al Gobierno la anulación de la titulación como TCO al pueblo Leco, misma que todavía no ha tenido respuesta.

Otro sector campesino reclama que la titulación tome las características de la realidad de su comunidad y no sólo pretenda una titulación como TCO, es decir, aceptan la propiedad colectiva, pero sin renunciar a la calidad familiar o individual de la tierra y solicitan garantías de parte del Gobierno.

El viceministro Víctor Camacho niega que se hubieran presentado conflictos entre campesinos de tierras altas y bajas. "Ahora más que nunca estos sectores están unidos pues tienen intereses comunes. Hay pactos territoriales, no peleas", señala a tiempo de identificar a los empresarios privados latifundistas, cuyas tierras no cumplen función social, como el único problema que tienen los campesinos.

A manera de propuesta, la Fundación TIERRA ha elaborado una serie de documentos que plantean que la titulación se piense como dos formas distintas, según la realidad de tierras bajas y la de tierras altas. En la primera, debería mantenerse la titulación como TCO tal y como está, ya que no entra en contradicción con la forma de uso y aprovechamiento de su territorio. En tierras altas, sin embargo, el manejo de territorios quechuas y aymaras es mayormente individual, sin dejar de ser, por ello, de control colectivo.

Una nueva ley de tierras o la adecuación de esta a la nueva CPE debería, por tanto, fortalecer la capacidad de defensa de los pueblos indígenas beneficiarios de las TCO y proteger la tierra de nuevos asentamientos de colonizadores, revendedores de tierras ya tituladas, etc. Además de ajustar la titulación colectiva para tierras altas: valles, Altiplano y zonas de colonización como Yungas, Chapare, San Julián y otros donde corresponde salvaguardar los derechos individuales y familiares.

Conflictos y una salida

Las observaciones que a través de su anteproyecto de ley hará conocer la CSUTCB al Gobierno, y que hacen énfasis en la necesaria revisión de la titulación de TCO por considerarla una distribución "poco equitativa", parece venir arrastrando más que un conflicto.

De hecho, se conoce que las fricciones entre el ex viceministro, Alejandro Almaraz y la CSUTCB se tornaron tan conflictivas que habrían desencadenado en la salida del Gobierno de éste. La dirigencia de la CSUTCB ha declarado en varias oportunidades que Almaraz quería convertir a las TCO en los nuevos latifundios. También se sabe que el actual viceministro, Víctor Camacho fue, hasta antes de su nombramiento en el cargo, asesor de la CSUTCB.

Daniela Espinoza M.